商务部领建设模式改革之先 援外项目做法可资借鉴
国务院“19号文”之后,“全过程工程咨询”和EPC总承包成为热词，引发各种探索和试点。事实上，早在2015年，商务部《对外援助成套项目管理办法（试行）》（以下简称“3号令”），就提出中方代建援外项目实行“项目管理+工程总承包”的实施方式和企业承包责任制。商务部负责中国援外项目的建设，走在与国际最近的前沿，专家分析国务院“19号文”的提法与商务部的做法也许“一脉相承”，可资借鉴。中国中元国际工程有限公司参与了很多援外项目的建设，采访了中元国际工程有限公司国际工程设计研究院院长张日，听他对援外项目操作模式的分析。
商务部的探索历程
自1950年中国开展对外援助工作以来，援外成套项目的操作模式一直在不断探索过程中。其历程大致分为四个阶段：第一阶段从上世纪50年代至上世纪80年代，改革开放之前。那时我们的援外成套项目是在计划经济体制下的，讲政治为主，经济成本为辅，出了很多精品工程，如坦赞铁路等。
第二阶段：20世纪80年代至2012年，改革开放后走向了市场经济，对外援助也进行了相应改革，核心是设计、施工、监理三权分立，相互制衡，各司其职。这一阶段是援外事业大发展时期，工程数量、规模不断增加，出现了一些“安全、质量、功能、工期和成本”目标没有统一实现的问题，有的成本成了“开口子”工程，有的工期拖延很长时间等等。其主要原因在于管理制度结构问题，前期有可行性考察单位、技术咨询单位，后期有设计单位、设计监理单位、施工总承包单位和施工监理单位，主体过多，容易造成责任不清。问题基本都出在各环节衔接上。这一时期促进和带动了施工总包企业“走出去”，较为成功，但设计咨询企业走向国际的较少。
第三阶段：2012年至2015年改革试验阶段。这一阶段，商务部在总结前面援外工程经验教训的基础上，积极探索改革试验，不断完善管理方法，尝试各种新模式。先后按“设计—施工总承包”（DB）模式和总承包项目管理(EPC)模式完成了一批项目，积累了宝贵的正反两方面经验。
第四阶段： 2015年，商务部正式出台了“3号令”，并审议通过了《深化对外援助管理体制改革方案》。对外援助成套项目的运作模式发生了根本改变，正式推行了“项目管理+工程总承包”新管理模式。设计单位承担项目专业考察、工程勘察、方案设计、深化设计和全过程项目管理任务，工程总承包企业承担施工图详图设计和工程建设总承包任务，责、权、利有了明显不同，同国际上先进的管理模式接轨，也与“19号文”提出的发展全过程咨询的要求是吻合的，从推行全过程咨询的角度，应该说是走在了全国的前列。
确立“项目管理+工程总承包”实施模式
援外成套项目的管理模式分为“中方代建”和“受援方自建”两种方式。“中方代建”以“交钥匙”形式交付受援方使用，并提供建成后长效质量保证和配套技术服务的管理模式。中方代建项目实行“项目管理+工程总承包”的实施方式和企业承包责任制。采用“采购——施工”（简称P——C）承包方式，即项目管理企业承担项目的专业考察、工程勘察、方案设计、深化设计（以下合并简称勘察设计）和全过程项目管理任务；工程总承包企业承担施工详图设计和工程建设总承包任务；生产型项目、技术简单的基础设施项目或无需复杂设计的设备安装项目可以采用“设计——采购——施工”（简称EPC）承包方式，即项目管理企业承担全过程项目管理任务，工程总承包企业承担勘察设计、施工详图设计和工程建设总承包任务。从以上规定可以看出，商务部对项目的实施方式是全过程咨询和EPC总承包两者的结合。其先进性在于有两方可以互相制衡的责任主体，更加明确了设计和施工的主体责任，避免多方责任，互相推诿。
对国内项目及设计单位的启示
张日说，这种做法对设计企业原有模式有非常大的影响和触动。按国际惯例，由业主、咨询和施工三方组成工程质量责任的“铁三角”，商务部的新模式正符合这种要求。对设计单位来讲，首先是职责范围扩大了，承担了项目专业考察、勘察、方案设计、深化设计和全过程项目管理，收费达到了工程造价的7-10%。而责任也大了，那对保险就有了要求。目前援外项目开创国内先河，引入了项目职业责任保险，承担因勘察设计缺陷、投资失控、遗漏、项目监管失误等导致项目的直接和间接损失，保险费率为2.5-3‰，一般达到了设计费的10%，以一个亿的工程为例，算下来，要用近30万元买保险。第二是援外设计模式也发生了改变，通常国内设计院主要以施工图为主，是设计单位的主要精力来源，而在国外，设计通常做到扩大初步设计阶段就进行招标，由总承包商做施工图或者叫详细设计，再由设计单位对承包商的施工图进行批准，并对后续工作进行项目管理。援外模式将设计划分为方案设计、深化设计和施工详图三个阶段，设计单位负责方案设计和深化设计，施工详图由施工总包负责，要求深化设计做到扩大初步设计，拿出工程量清单和技术规格书，确定标准和造价，用来招标，施工详图由施工单位来做，设计单位负责审查。这种模式的变化是革命性的，对设计行业会有一定冲击，设计院需要转变思路、转变观念。从纯粹的施工图设计转向控制工程标准和造价的深化设计。
张日认为，国家在“一带一路”上有大量的投资，有很多的机会，设计要往前端走，起到龙头和主导作用。今年3月份商务部取消了“对外承包工程资格审批”，将有更多的企业“走出去”，那就必须要接轨国际。商务部的管理走在前面，在国内试点过程中也许可资借鉴和参考。